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LC 116: Saiba o que é e entenda sua relevância para o sistema tributário

por ANAFISCO

O que é a LC 116?

A LC 116 é a norma federal atualmente em vigor que institui diretrizes gerais para aplicação e cobrança do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) pelos municípios e pelo Distrito Federal.

Publicada no Diário Oficial da União em 1º de agosto de 2003, a Lei Complementar 116 modificou e substituiu várias das disposições até então contidas no Decreto-Lei n.º 406/1968, que era a principal norma geral instituída pela União para uniformizar a matéria.

Embora se trate de um imposto de competência municipal, a Constituição de 1988 definiu desde sua promulgação, no artigo 156, que deveria ser editada uma Lei Complementar para que fossem estabelecidas diretrizes gerais quanto

  • a alíquotas máximas aplicáveis ao ISS;
  • às hipóteses de não incidência para os casos envolvendo exportações de serviços para o exterior.

Com a Emenda Constitucional de Revisão n.º 3, em 1993, adicionou-se a esse rol de requisitos a regulação quanto à forma e às condições pelas quais isenções, incentivos e benefícios fiscais poderiam ser concedidos e revogados.

Qual o objetivo da LC 116?

Apesar de aprovada somente em julho de 2003, a LC 116 teve suas origens no PLP 161/1989, de autoria do então senador Fernando Henrique Cardoso. Na Câmara dos Deputados, tramitou como PLP 1/1991.

A exigência de uma lei complementar nacional para regulamentar a forma de instituição, aplicação e cobrança do ISS também se baseava na necessidade de diretrizes gerais e uniformes que definissem, de modo abrangente, a competência para aplicação do tributo, a definição de estabelecimento prestador de serviços, além da própria definição do que poderiam ser os serviços tributáveis pela municipalidade, sem que houvesse conflitos de competência ou sobreposição de tributos eventualmente aplicáveis por outros entes federados – sobretudo os estados, com competência para imposição do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).

Pelo que se pode verificar do dossiê de tramitação dos projetos de lei que culminaram na aprovação e publicação da LC 116, considerava-se haver duas principais formas para conceituar “serviços tributáveis”:

  • por meio de um conceito mais abrangente quanto ao que seriam, para fins jurídico-tributários, “serviços”;
  • ou a partir de uma lista de serviços tributáveis; a escolha do legislador foi por este caminho, a exemplo do que já ocorria desde o Decreto-Lei n.º 406.

Isso já levou à primeira “polêmica” quanto à forma de interpretação da LC 116 – a natureza da lista de serviços anexa à norma deveria ser meramente exemplificativa ou o rol de serviços seria taxativo?

A resposta definitiva veio somente em 2020, quando o Supremo Tribunal Federal (STF), julgando o Recurso Extraordinário 784.439 (Tema 296 da Repercussão Geral), fixou a seguinte tese: “É taxativa a lista de serviços sujeitos ao ISS a que se refere o art. 156, III, da Constituição Federal, admitindo-se, contudo, a incidência do tributo sobre as atividades inerentes aos serviços elencados em lei em razão da interpretação extensiva”.

De certa forma, não deixa de ser uma visão semelhante àquela que balizou os projetos de lei que levaram à LC 116. Segundo consta da justificativa ao Projeto de Lei Complementar, após revisões e debates no Congresso Nacional, a intenção do legislador seria estabelecer “uma lista taxativa, embora, em grande número de itens, através da descrição de gêneros de serviços e de menção a espécies congêneres, permita aos municípios a edição de listagem com especificações mais analíticas”.

Nesse aspecto, não se pode deixar de pontuar que, ao apresentar uma lista de serviços passíveis de tributação pelos municípios, andou bem o legislador. Ao contrário do que poderia ocorrer, caso a opção fosse pelo conceito jurídico do que poderiam ser os “serviços” tributáveis, nesse modelo, a LC 116 se pautou pela previsibilidade e por maior segurança jurídica aos contribuintes.

Um segundo elemento bastante controverso que a tributação municipal poderia causar e, de certo modo, acabou sendo mais bem endereçada na LC 116, em oposição ao então vigente Decreto-Lei n.º 406, diz respeito ao local de prestação de serviços.

Na antiga regulamentação, limitava-se o legislador a pontuar, de forma bastante breve e sucinta, que o imposto seria devido no local de prestação das atividades, sendo este considerado:

  • o local de estabelecimento do prestador, ou, na falta deste, de seu domicílio;
  • o local da obra, no caso de construção civil;
  • ou no caso de exploração de rodovias sob concessão/permissão, os municípios em relação aos quais houvesse parcela da estrada explorada (esta última hipótese foi incluída em 1999).

Na regulamentação editada em 2003, por sua vez, a regra geral foi mantida, isto é, o serviço seria considerado prestado e o tributo considerado devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do domicílio do prestador. Mas foram previstos 25 casos em que o ISS passaria a ser devido para o município onde a prestação tenha ocorrido, independentemente da localização do estabelecimento prestador.

Ainda assim, essa questão continua sendo uma das principais causas de controvérsias administrativas e judiciais envolvendo a sistemática de aplicação do ISS, independentemente das disposições contidas na Lei Complementar. Tanto o STF quanto o Superior Tribunal de Justiça (STJ) se debruçaram diversas vezes sobre a matéria. Deste último, aliás, destaca-se o julgamento do Recurso Especial 1.060.210/SC, em 28 de novembro de 2012, quando a Corte determinou, sob a sistemática de “recursos repetitivos”, que o estabelecimento prestador de serviços, para fins de apuração e recolhimento do ISS, seria a unidade econômica ou profissional capaz de realizar o fato gerador do tributo, independentemente de sua nomenclatura ou de onde estivesse localizado o beneficiário do serviço.

A LC 116 é, sem sombra de dúvidas, uma diretriz geral capaz de conferir certa previsibilidade, estabilidade e segurança na relação fisco-contribuinte no que diz respeito à forma de aplicação e cobrança do ISS. Mas, como qualquer norma jurídica, também deve ser periodicamente revista e atualizada para acompanhar a evolução das relações socioeconômicas e a dinamicidade das relações comerciais.

Quais alterações foram promovidas em relação ao texto original da LC 116?

Duas alterações significativas já foram promovidas em relação ao texto original da LC 116.

Primeiro, a publicação da LC 157, em 26 de dezembro de 2016, pela qual se pretendeu descentralizar o pagamento do imposto incidente sobre alguns tipos de serviços, favorecendo os municípios onde estivessem localizados os tomadores, além da inclusão de novas atividades tributáveis pelo ISS e um balizamento mínimo quanto a alíquotas e incentivos fiscais visando reduzir a competitividade fiscal entre municípios.

Segundo, a LC 175, de 23 de setembro de 2020, que visou a esclarecer o conceito de “tomador dos serviços” em cada um dos itens sujeitos ao deslocamento de competência tributária, também dispondo sobre um Comitê Gestor das Obrigações Acessórias do ISS, para viabilizar o recolhimento do tributo no destino da prestação do serviço.

Existem projetos que alterem ou revoguem essa lei em tramitação no Congresso?

A necessidade de atualização pode ser claramente identificada a partir das diversas proposições ainda pendentes de apreciação perante o Congresso Nacional.

Apenas nos últimos anos podem ser mencionados na Câmara dos Deputados o PLP 1/2022, o PLP 213/2021, o PLP 100/2021, o PLP 191/2015, o PLP 163/2020, o PLP 111/2019, o PLP 266/2019, o PLP 185/2019, o PLP 138/2019 e o PLP 154/2019.

No Senado Federal, alguns dos exemplos são o PLP 186/2019, o PLP 202/2019, o PLP 261/2020, o PLP 185/2020, o PLP 142/2019 e o PLP 155/2019.

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